环境保护目标责任制是一种具体落实地方各级人民政府和有污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。这种制度以社会主义初级阶段的基本国情为基础，以现行法律为依据，以责任制为核心，以行政制约为机制，把责任、权力、利益和义务有机地结合在一起，明确了地方行政首长在改善环境质量上的权力、责任和义务。

环境保护目标责任制是在我国环境管理实践中，结合我国国情，总结提炼出来的。它解决了环境保护的总体动力问题、责任问题、定量科学管理问题和宏观指导与微观落实相结合的问题。环境保护是一项十分复杂的综合性很强的系统工程，是一项科学、技术、工程、社会相结合的系统工程，涉及到方方面面。这样一项巨大的系统工程必须统一指挥，统一规划，统一实施。那么由谁来担当统一的重任呢？过去一段时间，这个重任落在环境保护部门身上，实践证明，环境保护部门负不起这个责任，这个责任只能由地方行政负责人承担，因为他有权、有职，也有责任承担起这项伟大的工作。第三次全国环境保护会议规定：地方行政领导者对所管地区的环境质量负责。要使各级政府领导人真正对环境负责，就要有制度的保证。环境保护目标责任制就是在这种情况下出台的，这是环境保护工作深入发展的需要，具有重要的意义。

实践证明，环境保护目标责任制在环境保护工作中确实发挥了巨大作用。在各项环境管理制度中，它具有全局性的影响。首先，它明确了保护环境的主要责任者、责任目标和责任范围，解决了谁对环境质量负责这一首要问题。其次，这个制度的容量很大，在确定责任制的指标体系和考核方法时，可以把其他制度的内容包括进去。所以抓住了责任制，就能带动全局，促进其他制度和措施的全面实行。责任制的各项指标可以层层分解，使保护环境的任务落实到方方面面、各行各业，调动全社会参与保护环境的积极性。所以，抓住了环境保护目标责任制，就可以收到牵一发而动全身的效果。

环境保护目标责任制的实施是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性和技术性强。它的实施以环境保护目标责任书为纽带，实施过程大体可分为四个阶段，即责任书的制定阶段、下达阶段、实施阶段和考核阶段。责任制是否真正得到贯彻执行，关键在于抓以上四个阶段。

环境保护目标责任制的推出，是我国环境管理体制的重大改革，标志着我国环境管理进入了一个新的阶段。在执行过程中，要不断总结经验，使责任制在环境保护工作中发挥更大的积极作用。

六、城市环境综合整治定量考核制度

城市是一种特殊的生态环境。城市不但人口多、密度大，而且工业集中，经济活动强度大。同时城市也是国家和地方的政治、经济、文化教育、科学技术的中心，在现代化建设中，城市起着主导作用。由于城市的这些特点，使得城市的环境污染特别突出。为此，城市着力开展了环境保护工作。城市环境综合整治大体上是由1984年开始的。1984年中共中央《关于经济体制改革的决定》中明确指出：“城市政府应该集中力量做好城市的规划、建设和管理，加强各种公用设施的建设，进行环境的综合整治”，把进行城市环境综合整治作为城市政府的一项主要职责。为贯彻这一精神，1985年，国务院召开了“全国城市环境保护工作会议”，会议原则通过了《关于加强城市环境综合整治的决定》。

城市环境综合整治就是在市政府的统一领导下，以城市生态理论为指导，以发挥城市综合功能和整体最佳效益为前提，采用系统分析的方法，从总体上找出制约和影响城市生态系统发展的综合因素，理顺经济建设、城市建设和环境建设的相互依存又相互制约的辩证关系，用综合的对策整治、调控、保护和塑造城市环境，为城市人民群众创建一个适宜的生态环境，使城市生态系统良性发展。

由于推行了城市环境综合整治工作，城市环境保护工作取得了不少成绩。城市的环境污染得到控制和治理，城市的环境建设得到加强。但由于城市工业和人口集中，长期积累下来的环境问题较多，环境综合整治工作进展落后于环境保护发展的需要。在总结实践经验的基础上，1988年国家发布了《关于城市环境综合整治定量考核的决定》。在第三次全国环境保护会议上把定量考核作为环境保护工作的重要制度并提出了一些具体要求。从此，城市环境综合整治定量考核作为一项制度纳入了市政府的议事日程，在全国普遍展开。

该制度的考核内容包括五个方面、二十一项指标。五个方面是：大气环境保护；水环境保护；噪声控制；固体废物处置和绿化。二十一项指标是：大气总悬浮微粒年日平均值；二氧化硫年日平均值；饮用水源水质达标率；地面水COD平均值；区域环境噪声平均值；城市交通干线噪声平均值；城市小区环境噪声达标率；烟尘控制区覆盖率；工业尾气达标率；汽车尾气达标率；万元产值工业废水排放量；工业废水处理率；工业废水处理达标率；工业固体废物综合利用率；工业固体废物处理处置率；城市气化率；城市热化率；民用型煤普及率；城市污水处理率；生活垃圾清运率和城市人均绿地面积。

由二十一项指标来看，大气方面的有八项，满分值35分；水方面六项；满分值30分；固体废物方面三项，满分值15分；噪声方面三项，满分值15分；绿化方面一项，满分值5分。所以，就城市环境来说，只要解决了大气环境和水环境方面的问题，就解决了大部分的环境问题。

国家直接对32个城市进行考核。年终各城市政府要将各项考核指标的完成情况进行认真的汇总分析，并以城市政府的名义将结果上报国务院环委会，国务院环委会再组织专人进行审核，并评定各城市的名次。

由于实行了城市环境综合整治定量考核工作，进一步提高了各级政府领导干部的环境意识和开展城市环境综合整治的自觉性，推动了各城市环境综合整治工作，也使环境监督管理工作得到加强。实践证明，这是一项有效的环境目标管理制度，具有强大的生命力。

七、污染集中控制

为了改善环境质量，工矿企业排放的污染物必须先行治理才能排放，以减少对环境的污染。一个时期，我们过分强调了这种单个污染源的治理，追求处理率和达标率。这样做的结果，尽管花了不少资金，费了不少劲，搞了不少污染治理设施，但改善区域环境质量的效果并不十分明显，总体效益不佳。

在环境管理的实践中，我们认识到污染治理必须以改善环境质量为目的，以提高经济效益为原则。也就是说，治理污染的根本目的不是去追求单个污染源的处理率和达标率，而应当是谋求整体环境质量的改善。同时讲求经济效率，以尽可能小的投入获取尽可能大的效益。

基于以上指导思想，与单个点源分散治理相对，污染物集中控制在环境管理实践中慢慢出现和发展起来。污染集中控制是在一个特定的范围内，为保护环境所建立的集中治理设施和采用的管理措施，是强化环境管理的一种重要手段。污染集中控制，应以改善流域、区域等控制单元的环境质量为目的。依据污染防治规划，按照废水、废气、固体废物等的性质、种类和所处的地理位置，以集中治理为主，用尽可能小的投入获取尽可能大的环境、经济、社会效益。

实践证明，污染集中控制在环境管理上具有方向性的战略意义，特别是在污染防治战略和投资战略上带来重大转变，有助于调动社会各方面治理污染的积极性。这种制度实行的时间虽不长，但已显示出强大生命力。实行污染集中控制有利于集中人力、物力、财力解决重点污染问题；有利于采用新技术，提高污染治理效果；有利于提高资源利用率，加速有害废物资源化；有利于节省防治污染的总投入；有利于改善和提高环境质量。

这种制度在实行过程中，应以规划为先导，划分不同区域的功能，突出重点，分别整治。在组织领导上，应以政府牵头，协调各部门，调动大家积极性。在具体形式上，应根据实际情况，因地制宜，不可千篇一律，以追求最佳经济效益和环境效益为宗旨。

八、排污申报登记与排污许可证制度

排污申报登记制度是环境行政管理的一项特别制度。凡是排放污染物的单位，须按规定向环境保护管理部门申报登记所拥有的污染物排放设施、污染物处理设施和正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度。

排污许可证制度以改善环境质量为目标，以污染物总量控制为基础，规定排污单位许可排放什么污染物、许可污染物排放量、许可污染物排放去向等，是一项具有法律含义的行政管理制度。

排污申报登记制度与排污许可证制度是两个不同的制度，这两个制度既有区别，又有联系。排污申报登记是实行排污许可证制度的基础，排污许可证是对排污者排污的定量化。排污申报登记制度的实施具有普遍性，要求每个排污单位均应申报登记。排污许可证制度则不同，只对重点区域、重点污染源单位的主要污染物排放实行定量化管理。

在以往的环境管理中，我们对污染源管理着重于是否达到排放标准。随着经济的不断发展，就某个污染源或某个地区而言，虽然污染源的排放浓度达到排放标准的要求，但污染物的排放总量却有增无减。这样局地或地区的环境质量不但没有得到有效的控制，有些地方环境质量还有恶化的趋势。在这种情况下，只对污染源进行排放浓度的控制是解决不了问题的，必须对一些重点污染源进行排放总量控制。发放排污许可证，才能从总体上有效地控制污染。所以这种制度是根据环境保护的实践需求提出来的。实行排污许可证制度，力求从污染物总量控制出发，注重于整个区域环境质量的改善。针对不同地区不同的环境质量要求，确定不同污染源削减不同污染物的排放量，将污染治理与环境质量目标的实现紧密地结合起来。这样既有利于节约治理资金，也有利于环境质量目标的实现。

排污申报登记与排污许可证制度之所以出台，一方面是环境管理工作的实践要求，另一方面也有其法律依据。在1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第二十七条中规定：“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”《水污染防治法》第十四条规定：“直接或者间接向水体排放污染物的企业事业单位，应当按照国务院环境保护部门的规定，向所在地的环境保护部门申报登记拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度，并提供防治水污染方面的有关技术资料”。《大气污染防治法》第十一条规定：“向大气排放污染物的单位，必须按照国务院环境保护部门的规定，向所在地的环境保护部门申报拥有的污染物排放设施、处理设施和正常作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度，并提供防治大气污染方面的有关技术资料”。

这两项制度的实行，深化了环境管理工作，使对污染源的管理更加科学化、定量化。只要采取相应配套管理措施，长期坚持下去，不断总结完善，一定会取得更大成效。
　　本文标题：环境管理制度(3)
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