第九章  区域城镇体系规划

第一节  城镇体系规划的提出

一、城镇体系的基本特征

城镇体系（Urban System）也称为城市体系或城市系统，指的是在一个相对完整的区域或国家中，由不同职能分工，不同等级规模，联系密切，互相依存的城镇的集合。它以一个区域内的城镇群体为研究对象，而不是把一座城市当作一个区域系统来研究。

城镇体系具有所有“系统”的共同特征：

整体性：城镇体系是由城镇、联系通道和联系流、联系区域等多个要素按一定规律组合而成的有机整体。其中某一个组成要素的变化，例如，某一城镇的兴起或衰落；某一条新交通线的开拓；某一区域资源开发环境的改善或恶化，都可能通过交互作用和反馈，“牵一发而动全身”，影响城镇体系。

等级性或层次性：系统由逐级子系统组成。城镇体系的各组成要素按其作用大小可以分成许多等级，如全国性的城镇体系由大区级、省区级体系组成，再下面还有地区级或地方级的体系。这就要求制订某一级城镇体系规划时要考虑到上下级体系之间的衔接。

动态性：城镇体系不仅作为状态而存在，也随着时间而发生阶段性变动。这就要求城镇体系规划也要不断地修正、补充，以适应变化了的实际。

从城镇体系的个性特征来看，它既不是简单的机械系统或自然系统，也不是严格的经济系统或政治系统，而是兼有自然、经济、政治、文化等多种层面的社会系统。社会系统的开放性特点，使城镇体系很容易受到来自外部的、难以预料的复杂影响，因此，就系统的变化状态而论，它有高度的不稳定性。作为社会系统的另一个特点，城镇体系不能象自然系统那样，通过某种已知的变化可以得到明确的决定性的结果。城镇体系的演变，虽然有总的规律性趋势可循，但对每个具体变动的反馈都存在着很大程度的不确定性。因此，按系统的规律性质而论，不属于必然性系统，而属于随机性系统

二、城镇体系规划的提出

我国以往的城市总体规划基本上是以单个城市的合理发展为目标制订的，城市发展的区域研究常常被忽视。大量的经验和教训告诉我们，“就城市论城市”的城市规划不符合城市的本质特征。本世纪80年代，城市规划和区域规划、国土规划在我国不约而同地受到重视，普遍开展，区域城镇体系规划也应运而生了。

在经济体制改革中，国家十分重视发挥城市的作用，提出“要以经济比较发达的城市为中心，带动周围的农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区”。在这种指导思想下，1983年以来，大面积推广了“市带县”和“整县改市”的行政体制。这时，市政府的管理对象已经不是单个城市，而是一个相当大区域的城乡兼有的聚落群体，各市领导为了指导全局的发展，客观上对城镇体系规划提出了要求。

1984年公布的我国城市规划条例第一次提出：“直辖市和市的总体规划应当把行政区域作为统一的整体，合理部署城镇体系”。从那以后，地理界以及城市规划部门积极进行了市域城镇体系规划的实践，积累了一些经验。

1989年底，全国人大常委会通过施行的《中华人民共和国城市规划法》进一步把城镇体系规划的区域尺度向上下两头延伸，明确规定“全国和各省、自治区、直辖市都要分别编制城镇体系规划，用以指导城市规划的编制”，“设市城市和县城的总体规划应当包括市或县的行政区域的城镇体系规划”。这样，全国、省、自治区、直辖市和地级市、县级市、县域的城镇体系规划都摆到了议事日程上。

我国已经形成一套由国土规划→城镇体系规划→城市总体规划→城市分区规划→城市详细规划等组成的空间规划系列。城镇体系规划处在衔接国土规划和城市总体规划的重要地位。城镇体系规划既是城市规划的组成部分，又是区域国土规划的组成部分。城镇体系规划应以区域国土规划为指导，但它又以其特有的综合特点充实国土规划，并与国土规划的主要成果综合规划有极密切的联系，组成区域经济与社会开发的总体结构。在正常情况下，如果国土规划先行一步，先有国土规划大纲，明确了区域资源利用和经济开发方向，提出重点开发地区，落实主要规划项目及布局意向，城镇体系规划的工作量则相对减轻。有时因条件限制，城镇体系规划超前进行，则基础资料调查和分析都需从头开始，工作量就相当大。但在这种情况下，城镇体系规划可以成为国土规划的前期准备，反过来为国土规划提供基本思路。城市总体规划的制订和修订应以城镇体系规划为指导，而城市总体规划的合理部分也可以纳入城镇体系规划。

城镇体系规划要达到的目标，是通过合理组织体系内各城镇之间、城镇与体系之间以及体系与其外部环境之间的各种经济、社会等方面的相互联系，运用现代系统理论与方法探究整个体系的整体效益。在开放系统条件下，强化体系与外界进行的“能量”和物质交换，使体系内负熵流增加，促使体系向有序转化，达到社会、经济、环境效益最佳的社会、经济发展总目标。虽然相对于城市总体规划和小区规划来说，它是更为粗线条的，但却是战略性的，对于指挥全局的领导来说，无疑十分重要。