党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），明确提出“促进人口均衡发展”的要求，强调坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，积极开展应对人口老龄化行动。这是党中央顺应人民群众的迫切期待，推动经济社会持续健康发展做出的一个富有远见的重大部署，体现了增进人民福祉这一总体要求。

《建议》提出“促进人口均衡发展”的要求，是基于我国人口发展的新特征，为了更有力地应对未富先老这一新挑战。促进人口均衡发展的一个关键因素是合理的生育率水平。一般来说，保持2.1这个更替水平左右的总和生育率（妇女终身生育的平均孩子数），有利于达到人口均衡发展。从我国特殊国情出发，今后一段时期比较适宜的生育率水平，应该在1.8左右，过高或过低都不利于人口与经济和社会发展的均衡协调。鉴于我国总和生育率目前在1.5—1.6之间，大大低于更替水平，人口老龄化已经突出显现，人口素质亟待提高，《建议》在全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策、开展应对人口老龄化行动、注重家庭发展和关注妇女、未成年人、残疾人等人口群体等方面做出了战略部署。

一、我国人口发展取得的成绩和面临的挑战

自20世纪70年代开始在我国全面实施的计划生育政策，有效缓解了人口对资源环境和社保就业的压力，对经济社会发展作出了重要贡献，有力促进了人民福祉的提高。在“十二五”时期，人口发展更加均衡，完善人口和计划生育的工作顺利展开，生育政策调整有序推进。特别是贯彻落实党的十八届三中全会精神，顺利出台了单独两孩政策，生育水平变化符合预期，实现了人口发展主要目标和任务。与此同时，我国人口发展仍然存在着不均衡的特点，集中表现为人口加速老龄化及其相关影响，为“十三五”时期及更长期的经济社会发展带来严峻的挑战。

随着人口老龄化程度的不断提高，“未富先老”的特征愈益显现。2014年我国60岁及以上人口达到2.1亿人，占总人口的比重为15.5%，预计在“十三五”期间年均净增600万人，此后老年人口的总数将进一步加大，增速进一步加快。作为一个处于中等收入阶段的发展中国家，我国人口老龄化程度大大高于其他发展中国家的平均水平。在我国经济社会发展水平仍然较低，以及逐渐形成倒金字塔形家庭人口结构的条件下，从物质赡养、生活照料和精神慰藉等方面实际应对养老挑战，既是十分紧迫的任务，又是长期的目标。

人口老龄化的一个表现是劳动年龄人口的加速减少。自2011年15—59岁劳动年龄人口达到峰值后，该年龄组人口逐年减少，预计“十三五”时期每年减少规模在200万人以上。相应的，人口抚养比将持续上升，预计在整个“十三五”期间，0—14岁人口加65岁及以上人口与15—64岁人口的比率，将提高4个百分点。改革开放以来，我国实现的高速经济增长得益于劳动年龄人口增长、人口抚养比下降带来的人口红利，因此，人口年龄结构朝不利方向的转变则表明，“十三五”时期人口红利将加快消失，表现在一系列不利于经济增长的因素上面，进一步降低我国经济的潜在增长率。

我国还存在人口素质方面的不均衡问题。主要表现为人口素质不高，将成为产业结构调整、发展方式转变和增长动力转向创新驱动的瓶颈因素。长期以来，我国人口整体人力资本水平的改善，主要依靠受教育程度更高的新成长劳动力的进入，随着劳动年龄人口负增长以及新成长劳动力的负增长，人力资本改善的速度也会放慢。此外，提高人口健康水平、保障妇女和未成年人权益，以及支持残疾人事业，有利于显著提高平均预期寿命等人类发展指标，既标志着整个社会的文明程度，是坚持共享发展理念的题中应有之义，也是提高社会发展水平的直接着力点。