三、中国环境保护和建设的主要对策

    中国是一个发展中的社会主义大国。人口众多，社会需求量大；地大物博，人均资源量相对不足；经济活动效益低，发展资金严重短缺等，是我国经济和社会发展中主要困难和矛盾，也是我国环境保护和建设中的主要困难和矛盾，是中国的基本国情。因此，根据自己的国情，把人口、环境、资源和发展问题作为一个相互联系和相互影响的整体，采用可持续发展战略，实现经济增长、社会进步与环境保护协调发展。

    中国宪法明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”。80年代初，国家又明确指出，保护环境是中国的一项基本国策；同时又确立同步发展的环境保护战略方针，即在基本国策指导下，坚持经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展和经济效益、社会效益、环境效益统一的方针。为了贯彻落实基本国策和战略方针，还推出了一系列行之有效的环境管理政策和制度。

    （一）坚持可持续发展方式，把环境保护和建设纳入国民经济和社会发展计划

    环境问题是伴随经济发展和社会进步而产生的，特别是与生产和消费活动，即人口增长、工业化、城市化和农业集约化，有十分密切的关系。环境问题是发展活动直接或间接的结果。像洪涝、干旱、滑坡、泥石流等自然灾害，主要是由自然力作用引起的，但乱砍滥伐森林和乱垦滥牧草原，造成植被破坏和退化等人为因素，也是这类自然灾害频发的重要原因。因此，环境问题实质上是国民经济和社会发展的问题，是环境与发展的对立统一和平衡问题。

    环境与发展是当代世界面临的挑战，是国际社会普遍关注的问题。环境问题已经对人类的生存和发展构成严重威胁。保护环境，发展经济，实现可持续发展，已经成为世界人民的共识。发展经济既是人类持续生存和社会日益进步的前提，也是实现保护环境的物质保证。但经济发展不能脱离和超越环境的承载力，否则，就会发生环境问题，成为阻碍经济增长和社会进步的制约因素。因此，经济建设和环境保护必须协调发展，相辅相成，缺一不可。

    环境问题具有广泛性、长期性、复杂性和综合性的特点。它在发展过程中产生，也必须在发展过程中解决。环境问题与人口、资源和发展密切相关，如果仅就环境问题论环境问题，无助于环境问题的彻底解决，甚至会出现治理了这种污染的环境问题，又出现另一种污染的环境问题，如燃煤电厂烟气脱硫，消除了大气二氧化硫，又出现了含硫固体废渣污染的难题。只有以防为主，统一规划，综合防治，强化管理，才能彻底解决环境问题。

    污染防治是一项投资巨大、内容复杂、范围广泛的艰巨任务。生态破坏是一种不可逆转的过程。坚持可持续发展方式，是防治环境污染和生态破坏的基本对策。可持续发展是一种既满足当代人需要，又不对子孙后代构成危害的发展方式。自然环境和自然资源，并不是我们从祖先那里继承来的，而是从子孙后代那里借来的。只有对自然环境和自然资源适当地开发利用，才能保证自然景观不被破坏，自然资源不致枯竭，子孙后代的生存和发展，才有选择和回旋的余地。

    《中华人民共和国环境保护法》规定：“国家制定的环境保护规划，必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”中国从国民经济和社会发展第六个五年计划（1981—1985）开始，把环境保护纳入国家五年计划，规定了在经济建设和社会发展的同时，防治工业污染、保护江河湖泊和海洋水质、保护城市和农村环境、保护和改善生态环境等方面的目标和任务，并提出了包括政策、法规、管理和资金在内的各项措施，有效地推动了环境保护和建设的发展。

    防治环境污染要有资金保证。环保投资与环境目标密切相关。目标过高，投资过大，影响发展速度，损害人民群众的根本利益。目标过低，污染过重，不但危害群众的身心健康，也制约国民经济和社会发展。只有保证适当的环保投资比例，兼顾环境和发展两方面的目标，才能实现可持续发展目标。

    （二）实行计划生育，减缓人口对环境的压力

    人类社会的发展，特别是人口数量增多和科学技术的进步，使人对环境的影响和作用越来越大，而对环境的依赖性逐渐减少。人类改造环境的巨大成就，使人们错误地认为，人是大自然的主人，人可以主宰地球环境。这一错误的认识，导致一系列巨大的灾难性的后果，如环境污染、生态破坏、资源枯竭、人口爆炸等。

    中国人口数量已大大超过我国自然环境和自然资源合理的承载能力，也大大超过我国社会经济发展水平的负荷能力。以自然资源而言，中国种类繁多，总量丰富，许多自然资源总储量或开采量都名列世界前茅，属资源大国。但中国的人均资源占有量相当低，一些基本自然资源如森林、草原、土地、水、矿产等，不但低于世界大多数国家，而且只占世界人均占有量的1/2至1/7不等，属资源小国。有限的自然资源不可能增多，而人口却在不断膨胀。中国每年新增人口消费掉我国20％左右的新增国民收入。钢铁、煤炭、石油、粮食、棉布等主要工农业产品总产量虽居世界前列，但人均占有量也较低。例如，粮食总产量4亿多t，居世界首位；但人均占有粮食不到400kg。在自然资源利用和经济社会发展各个方面，要牢固树立人均意识，树立勤俭节约的习惯。

    从1973年以来，政府为了减轻庞大人口对环境和资源的压力，为了提高人民群众的生活质量，作出了不懈的努力。国家确定必须长期坚持计划生育这项基本国策，实行优生优育，晚生晚育，控制人口数量，提高人口素质。具体目标是：减少死亡率和出生率，控制增长率，提高平均期望寿命，使总的人口数量朝稳定方向转变。中国实行计划生育，不但对中华民族有利，而且也为改变亚洲和世界的人口增长进程作出了贡献。

    人口问题既是一个社会问题，又是一个经济问题。要解决人口问题，必须发展经济。国内外实践证明，人均国民生产总值或人均收人提高到一定水平，人口出生率自然下降。妇女文化程度越高，总和生育率越低。提高人口素质，需要一定的物质和环境条件；人口素质提高，又会促进经济增长、社会进步和环境改善。中国的人口问题和环境问题是长期积累形成的，目前仍然保持着人口继续增长和环境质量继续恶化的惯性作用。因此，解决人口和环境问题必须坚持长期不懈地艰苦努力，需要几代人的奋斗。中国人口、环境、资源等问题与国民经济和社会发展问题错综复杂地交织在一起，离开社会经济发展战略和发展方式的改革，单纯依靠“人口政策”和“环境政策”调控，人口问题和环境问题是不可能真正解决好。反过来，如果不解决好人口问题和环境问题，则经济社会发展进程也会受到严重阻碍。

    （三）制定和严格实施环境法规和标准

    环境法规是国家制定和颁布，并由国家强制实施的关于保护环境和自然资源，防治污染和其他公害的法律规范的总称。它调整人与人之间在保护环境和自然资源方面的社会关系，协调经济发展和环境保护关系。环境标准是国家根据环境法规和政策，对环境中污染物或污染因素容量，以及污染源排放污染物的数量和浓度所作的规定，它是确定合法和违法的定量界线。到1996年底为止，全国人大常委会已颁布的环境法律15件，国务院发布的环保法规25件，国务院有关部门公布的环保规章几十件。各类环境标准约364项。此外，还有各省、自治区、直辖市颁布的600多项地方性法规和标准。环境法规是新兴的法律，又是相对独立的法律，中国从1978年开始制定环境法规，到目前为止，已初步形成比较完整的、具有中国特色的环境法规体系（图6．2．1）。

    （四）大力推行城市环境综合整治

    建立合理的城镇体系，加快城市化进程。严格贯彻执行“控制大城市的规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的方针，以乡镇企业为依托，建设一批布局合理、交通方便、具有地方特色的新型小城镇，实行农村人口“离土不离乡，进厂不进城”的战略转移。

    搞好城镇总体规划，对每个城市和小城镇的性质、规模、布局、功能分区、基础设施建设等做出具体规定和要求，以此来指导城市的环境保护和建设，并将城市的环境保护和建设规划纳入城市总体规划之中，使城市经济建设、社会进步与环境保护协调发展。

    在城市建设过程中，大力推行城市环境综合整治，加强城市基础设施的建设，调整不合理的工业布局，综合治理城市大气、水、固体废物和噪声污染，发展园林绿化，把城市建设和城市综合整治有机地统一起来，改善和提高城市环境质量。

    （五）结合技术改造防治工业污染

    制定和实施国家产业政策，通过产业结构调整，减少环境污染和生态破坏。要严格控制能源消耗高、资源消耗大、环境污染严重的企业和行业的发展，大力发展能耗低、节约资源、少污染或无污染、经济效益好的科技密集型的工业；对于污染密集型的基础工业，要改革工艺和革新设备，尽量在生产过程中对污染物加以清除，即发展清洁生产工艺。

    工业污染防治由分散治理向集中控制转变，走社会化控制工业污染的道路。严格控制小工业锅炉的盲目发展，通过建立区域性供热中心、热电联产等方式推广集中供热，有效地减少大气污染物的排放；建立区域性污水处理厂，实行污水集中处理，以达到区域的水环境质量目标；通过建立集中的固体废物（特别是危险废物）处置场、处理厂和综合利用设施等，对固体废物进行有效的集中控制。对固体废物综合利用实行奖励政策。

    现有企业的技术改造，要把防治工业污染作为重要内容，提出防治工业污染的目标任务和技术方案，技术改造方案和防治污染方案必须符合经济效益、社会效益和环境效益统一的原则。防治工业污染项目所需资金，要纳入企业的技术改造计划之中。

    （六）建立以合理利用能源和资源为核心的环境保护战略

    节约能源和资源，提高其利用率，是缓和供求矛盾、减少污染、保护环境的重要途径。

    发展煤炭洗选加工，逐步提高煤炭转换成电力和煤气的比重，重点推广城市热电联产和集中供热，积极推广民用型煤、更新改造燃煤设备以及推广煤炭燃烧、脱硫、除尘新技术。在农村普遍推广省柴、节煤灶，提高能源利用效率，发展沼气，节约生物能源。

    开展植树造林，加速绿化祖国，狠抓森林生态工程和速生用材林基地建设，不断提高森林覆盖率，建立绿色生态屏障，防治水土流失，保护耕地和草场，防风治沙，改善农业生态环境。推广生态农业，发展绿色食品。

    开展水利工程建设，节约用水，推广节水工艺，实行计划定额供水和水资源有偿使用制度，合理保护和利用水资源。

    对矿产资源实行合理开采和综合利用的方针。努力提高回采率、选冶加工回收率，并对综合利用矿产资源实行奖励政策。

    保护近海渔业资源，发展沿岸水产养殖业，大力发展远洋渔业。

    （七）坚持以强化监督管理为中心的环境管理政策

    预防为主、谁污染谁治理和强化管理三大环境政策的提出，是具有中国特色的环境管理思路逐渐形成、成熟和发展的明显标志，八项环境管理制度的推出、是中国环境管理实践的总结，是逐步落实基本国策、战略方针和三大环境管理政策的有效措施和基本手段。中国环境管理体系的基本框架是：以基本国策和战略方针为主体，以三大政策为核心，创立了一整套具有中国特色的环境保护的具体政策、法规和标准，并为贯彻执行这些政策、法规和标准，找到了相应的配套的运行机制。八项环境管理制度就是这种运行机制的有效法律制度。中国八项环境管理制度的内在联系，参见图6．2．2。

    预防为主，防治结合的政策。它要求在经济增长和社会进步的同时，采取积极主动的保护环境措施，力求防患于未然。在工业化过程中，控制新污染源产生；在城市化过程中，实行城市综合防治，提高城市环境质量；在自然资源开发建设过程中，采取保护生态环境的措施，避免对生态环境造成大的破坏。

    谁污染谁治理、谁开发谁保护的政策。它规定了在开发利用过程中对环境带来污染和破坏的法人和个人，必须承担相应的环境治理和恢复的责任与义务。

    强化环境管理的政策。通过建立环境管理机构，组建监督管理队伍，依据法律、法规、规章、政策、标准等，运用行政、法律、经济、科技和教育五种手段，对法人和个人的各种损害环境、破坏资源的行为，实行严格的监督管理。

    八项环境管理制度。“三同时”制度：所有新建、改建、扩建项目，其防治污染设施必须与主体工程同时设计、同时施主、同时投入运行。排污收费制度：对排放污染物超过排放标准的企事业单位征收超标排污费，用于污染治理。环境影响评价制度：规定所有建设项目，在建设前对该项目可能对环境造成的影响进行科学论证评价，提出防治方案，编报环境影响报告书或表，避免盲目建设对环境造成损害。上述三项管理制度是所谓老三项制度。下面是所谓新五项制度。环境保护目标责任制：规定了各级政府负责人，应对本地区的环境质量负责，企业法人应对本企业污染防治负责，确定他们在任期内的环境保护的任务目标，并列为政绩进行考核。城市环境综合整治定量考核制度：对城市推行综合整治的成效，城市环境质量，制定量化指标，进行考核，每年评定一次，反映城市各项环境建设与管理的水平。排放污染物许可证制度：包括排污申报，确定污染物总量控制目标和分配排污总量削减指标，核发排污许可证，监督检查执行结果等四项内容。污染集中控制制度：根据中国国情，环境污染治理应坚持集中与分散相结合，以集中治理作为发展方向。限期治理制度：对老的污染源、区域性综合治理项目和行业污染治理项目等，由国家或地方政府分别做出必须采取四限定的方法完成治理任务，即限定治理时间、治理对象、治理内容和治理效果。