新中国成立后，经过四十多年的努力，我国对主要江河还只能控制10—20年一遇的常发性洪水，一般中小河流的防洪标准更低。随着经济发展和人口增长，对防洪的要求将不断提高。而由于泥沙淤积等自然因素的积累以及人类活动的影响，江河、湖泊以及水库的行洪蓄洪能力将逐步降低，加上工程建设和管理维护工作还远远落后于实际需要，如无相应的措施，洪水威胁将更加严重。因此，防洪的工程措施必须加强。工程性防洪减灾措施的问题和对策突出地表现在如下几个方面。

（一）适当提高江河的防洪标准

防洪标准的确定，一般依据被保护对象遭受洪水时产生的经济损失和社会影响来进行分析和确定。通常是以防洪工程造价和管理运行费用同多年平均减免的洪灾损失相比较来进行经济计算的。这种方法分析的结果，往往是防御常遇洪水（10—20年一遇）的效益最高。对于防御特大洪水的必要性则难以反映。例如，这种方法难以体现洪水对国家腹心地区社会安定和国民经济全局的影响，重要城市和交通枢纽破坏的后果，河流决口改道对生态环境的恶化等。因此，防洪标准的确定，对于中小河流来说，可以考虑按经济效益计算结果来选择。而对于大江大河，尤其是它们的关键河段，则必须从社会发展角度做全面论证。

防洪标准不是一成不变的，它随着社会经济的发展、自然条件的演变和对水文现象认识的逐步深入而不断修正。例如对水库的防洪标准的制定，“75.8”河南大水后，在一段时间里，曾过高地提高水库校核洪水标准，造成大量追加投资，形成不少浪费。此后曾进行修订，标准有所降低。目前一些专家认为，修订后的水库校核洪水标准仍然偏高。

主要由水库和堤防联合作用实现的河道防洪标准目前仍然偏低。大江大河于流及其主要支流，一般可控制常遇洪水，如遭遇大洪水，仍缺乏有效对策。目前黄河下游防洪标准最高，可以达到60年一遇（在分洪条件下）；长江中下游和主要圩垸堤防只能防御常遇的10—20年一遇洪水。超出上述标准，则应进行分洪，即以牺牲行蓄洪区内大片农田为代价，来保证主要城市和重点经济区的安全。然而大江大河下游都是精华地区，就黄河而言，下游的黄、淮海平原是国家的腹心地带，无论向南决口或向北决口，不仅会造成重大经济损失和人员伤亡，中断南北交通，而且黄河的大量泥沙随洪水下泄，还将严重扰乱淮河或海河水系，破坏生态环境。以长江中游荆江河段为例，如再遭遇特大洪水，南北堤防溃决的可能性极大，无论南溃或北溃，都将造成数十万甚至上百万人口伤亡，中断京广铁路运输，威胁武汉市安全。

目前发达国家防洪标准较高，以日本为例，一级河流的重要河段达到100—200年一遇标准；一级河流的次要河段和二级河流的城市河段采用50—100年一遇标准。美国在密西西比河采用150—500年一遇的防洪标准，其他河流对保护城市和重要经济区的堤防采用100年一遇标准，保护农田的采用50年一遇标准。而我国一般只有10—20年一遇标准。发达国家防洪标准的制定适合于他们的经济能力和科技水平，也和他们的河流特点相适应。我国则应根据自己河流的情况和国力来选择适宜的防洪标准。

和世界主要洪水国家相比，从自然条件来看，我国防洪至少有两个不利条件。第一，河流含沙量大。据统计，平均每年进入河流的泥沙约有35亿吨，其中约有60％被河水送入海洋或境外（进入海洋泥沙又大部分淤积在各河入海口附近），而大约40％则淤积在河道、湖泊、水库和泛区中。淮河以北的河流，特别是黄河，以其高含沙著称于世，淤积问题更为严重。泥沙淤积持续地削减现有的工程防洪能力。因此，即使维持一定的防洪标准，也要不断提高和增修新的防洪设施；第二，我国河川径流的年内分配很不均匀，汛期4个月径流总量一般占全年总量的60％—80％。径流量集中程度已十分接近同等面积上的世界最大洪水记录。因而，显著增加了防洪的压力。从社会条件看，我国防洪至少也有两个不利特点。第一，人多地少。我国人均耕地面积不足0.1公顷，只有世界人口平均占有值的1/3。因此，为争取更多的生存空间，必将与河湖争地和向海滨围垦。已设置的蓄滞洪区原本可以大大缓和洪水压力，但是也在人口重压下，不合理地进行开发和建设，妨碍了滞洪区的正常运用；河流和湖泊滩地围垦更直接加重了防洪的负担。第二，我国主要经济发达区大多处于江河洪水水位以下，其中只占国土面积8％的7大江河中下游和滨海河流地区，有着全国40％的人口、35％的耕地和60％的工农业总产值。一般说来，在同样洪水淹没条件下，东部地区比西部地区损失要大得多，构成了我国防洪在地理分布上的重点。基于以上情况和特点，我国现有的防洪标准应提高，问题是提高到什么标准。而提高标准之后，也还有一些新的问题需要研究。

1．提高防洪标准就要修建高坝大库和加高堤防。为了保证重要地区的安全，目前必须有选择地修建一些关键性枢纽工程，如长江三峡工程等。但是，防洪标准提高也带来许多困难，例如抬高堤防将征用土地，而在东部人口稠密地区可利用的土地不多。同时，堤防加高后管理维修耗资巨大。此外，堤防抬高了，等于洪水的灾害能量积聚增多，一旦决堤，危害更大。还有些河流（例如以黄河为代表的北方河流）自然条件恶劣，河床淤积严重，要维持一定的防洪标准，必须不断加高堤防才行。如防洪标准定得过高，可能是现有经济能力难以承受的。因此，如何根据社会发展水平确定合理的防洪标准，是重要的研究课题。超过防洪标准的防洪和减灾问题，则主要依靠减灾措施，按照社会对水灾的承受能力，寻求全社会各部门共同采取综合对策的途径，来达到尽量减少水灾损失的目的。

2．蓄滞洪区运用是防御特大洪水的必要手段。在水库和堤防可能提供的防洪安全标准以外，要保证重点经济地区和大中城市的安全，蓄滞洪区运用是必不可少的，今后也是长期的防洪手段。但蓄滞洪区使用频率的确定，和堤防水库的防洪能力有关，也和蓄滞洪区本身的开发方式有关。努力提高堤防水库的防洪能力，减少蓄滞洪区的运用次数，自然会减少分洪损失。但蓄滞洪区长时间不运用，要使其维持低标准开发方式来闲置待用，在土地资源匮乏的当前是难以做到的事情。例如武汉附近的杜家台、武湖等6个滞洪区中，除杜家台滞洪区在三十多年的时间里，先后使用9次，保持了较好的滞蓄洪水的运用条件外，其他5个因使用机率较少，均已被围垦。其中有居民140多万人，使分滞洪运用十分困难。这其中有管理失控和盲目围垦的问题，但也为我们提出了蓄洪区如何合理开发运用的启示。如果在一定条件下，堤防的防洪标准不定得过高，分滞洪区得以较常运用，并根据较常运用的条件制定适宜的生产结构和发展规划。也就是说，以不过高的防洪能力节约下来的资金，补贴抑制滞洪区开发标准的经济损失，就整体而言，或许是一种有利的和实际可靠的选择。

3．由于大江大河下游地区和重要城市在国民经济和社会发展中的特殊重要地位，因此，保护这一地区和城市的防洪安全就成为我国防洪工作的首要的任务。40年来，国家集中财力、物力对大江大河进行治理和综合开发，是有成效的，取得了像黄河40年安澜的巨大成就。相比之下，中小河流的防洪能力不足成为显著的矛盾。据四川省分析，山地洪水灾害的总损失约占洪水总损失的一半。从全国来说，1979—1989年11年间，全国并没有发生全流域性的特大洪水，但灾害面积和成灾率均较此前有明显上升。可见，适当提高中小河流的防洪标准，对于减少洪水总损失来说也是不可忽视的方面。
　　本文标题：进一步提高防洪工程能力的几个问题
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