第九章 世界各国的资源管理

第一节 国外资源管理的动态和趋势

当我们只考虑某种特定的自然资源的短期利用时，当我们在利用中将自然资源，环境和经济发展之间的有机联系割裂开来时，便会产生冲突、对抗和破坏，但当我们把自然资源的长期利用和管理、环境保护和人类社会看作是一个有机整体时，则会保证自然与社会的协调发展。因此，三者一体化管理是目前管理中的重要趋势。

一、资源、环境和人类社会的一体化管理

自然资源开发利用改变着周围环境，改变了的环境决定着经济进程的轨迹。

早期的古典经济学家认为，国民收入是对自然资源和社会经济资源（如资本、劳动力、技术、工艺、设备等）投入的偿还。本世纪 30年代初的经济衰退，以自然为基础生产的商品价格空前低落，凯恩斯及其同代人非常忽视自然资源在国民收入中的作用。二次大战后，发展中国家的经济发展几乎被认为完全是来自储蓄和有形资本的投入。这种认识对自然保护和管理是十分有害的。一个国家可以用尽其矿产资源，砍伐其森林、侵蚀其土壤、污染大气和水资源，耗尽其野生动植物资源，认为，通过开发自然资源就可以达到并保持经济持续增长的目的。结果造成自然资源不断损失，而收入却有增加的错觉。

现在则越来越多的专家认为，应把自然资源的减值和其他社会经济资源的减值等同来看待。1985年美、英、法、加、日等发达国家参加的波恩最高级经济会议公报要求，把自然资源管理和环境政策及联合国其他经济政策结合起来。1985年 6月通过的经济合作与发展组织成员国政府的宣言：“未来的资源”宣称，他们将在“制定和实施经济与其他政策的初期，通过改善自然资源管理，运用综合手段，以长期保证环境与经济的持续发展来保证环境问题得到充分的考虑”。

目前，国际有关组织和专家普遍认为，在进行自然资源管理时，必须将自然资源、自然环境和人类社会，甚至社会文化作为一个整体全面加以考虑。

二、资源管理呈现明显的阶段性

自然资源加上利用它的科学、技术、工程、资金、人类能力等社会经济资源，并制定出系统的资源开发利用政策，才属于社会资源。随着社会资源的变化、发展和人类需求的变化，客观上要求不断完善资源的管理。因此，各国对资源的管理明显地刻有历史的烙印。

1.大部分发展中国家的资源管理尚处于初始阶段为了自身的生存，他们在管理上处于‘反应和管理’的状态。这种管理的特点是部门性的和零散的管理，其管理往往跟不上资源的破坏速度，以致造成资源生产不出人口剧增所需的食物。真正的敌人是贫穷和分配不均。当忍饥挨饿的人连自己的生存都成问题时，怎么能指望他们在无援的情况下去保护和管理自然资源，并为其子孙后代的安康着想呢。即便是有这样或那样的管理也多流于形式，难以付诸实施。处于这个阶段的自然资源工作多是对自然资源破坏的应激反应，往往缺乏长远考虑。向工业化过渡的新兴国家资源管理向高级阶段过渡处于向工业化过渡阶段的新兴工业化国家，随着经济较快的发展，在自然资源管理上有很大进步。这主要表现在：（1）管理资源不是为了生存的需要，而是为了经济上的持续发展；（2）积极开展以保护生物圈和防止生态系统中的资源的退化和耗尽为目的的目标管理和经济管理；（3）充分利用国内外两种资源；（4）主动引进国际社会的先进科学、技术和经验，并接受国际援助。

3.大部分经济发达国家在自然资源管理中处于较高阶段西方以美国为代表，东方以日本为代表，他们提出经济与环境协调发展，资源利用和社会发展协调发展。他们对自然资源的管理已发展到经济调控阶段，通过对自然资源信息的搜集和对环境的长期监测，实行预见性管理，制定有较完备的法律、法规和条例等，并且非常重视各种自然资源的专业立法工作。

但是，由于政治、经济上的需要，他们的自然资源管理体系也常受到干扰和破坏。如在布什总统任期，开放大约 2000万公顷湿地供开发并批准在俄亥俄勒冈砍伐大片森林。为保护其国内自然资源和提高经济效益，他们将其传统工业转移到新兴工业国家或发展中国家，在国际市场上利用外国廉价资源，积极发展科技涵量高的第三产业。

日本内阁于 1987年批准实施的第四次全国综合开发计划（1980—2000）提出了正确处理人口、资源和环境之间关系的管理原则是：实现多极分散型国土资源管理，实现国土资源均衡发展。

各国自然资源管理的模式多种多样，任何不顾本国国情的简单移植，都是难以收到预期效果的。

三、在资源管理中引进“资源核算”概念

目前，国民收入、国民生产总值和国民生产净值的计算都不能反映资源耗减与经济发展情况，而在一些国家，尤其是发展中国家，资源恰是国民收入的主要来源（占 15—50％）。如果对资源变化的情况不清楚，缺乏精确的经济指标，显然，在资源的管理中会带有很大的盲目性，进而给经济决策造成错觉。资源的损失并不会使目前收入承担未来的生产潜力在减少的责任。世界环境和发展委员会在“我们共同的未来”报告中说：“在不论贫富的所有国家中发展经济时，必须充分考虑自然资源作为其资产的发展或退化的度量尺度。国民收入帐户中的贬值应包括自然资源的贬值。目前国民所得核算只计算财富的增加而不计算资源的减少，则夸大了收入的水平。如果一个国家国内投资总值比资源枯竭的价值还小，则被认为这个国家在自然资源管理中与其说是建设还不如说是在消耗它的自然财富，也是管理的失败表现。

目前，一些经济发达的国家较少依赖于农业、矿产和其他形式的传统产业，因此多将其注意力集中于环境，而不是对自然资源进行核算，而发展中国对此却应注意核算。

四、资源管理与产业管理一体化及立法

一般认为，资源是国家富强的物质基础。资源管理是手段，其管理目的只是更好地开发利用，因此资源管理的实质，更为重要的是与资源紧密相关

的产业部门的管理。如国外一些国家矿产资源的法律称为“矿业法”、“矿山法”，又如水资源的立法称为“水法”，其中包括有开发利用的含义。纪 70年代，发达国家，特别是美国非常重视资源的立法工作，以后 80年代各国都效法之，而目前发达国家已将其注意力转到专业立法和执法上面来了。这些立法的主要内容包括：

（1）以法律和法规定义自然资源的范围；（2）通过宪法和产权法确定产权系统；（3）各国对资源管理权力机构设置、人员配备、行使的职能及其对资源开发利用和保护等权限，多由法律，法规和条例所确认。在制定的法律中多将资源管理和产业管理的立法合二为一。