第二节 国家管理体制下的行政体系模式

自然资源的范畴，所有权、国家行政管辖权、管理分类、国家许可证制度和授权等，是国家管理的基础。

一般，各国将自然资源大致划分为：土地资源、水资源、矿产资源、生物资源、海洋资源等几大类，而各类资源的范畴及分类各国则相差甚远。有的依其自然状态，有的依开发利用和市场价值，还有的是根据规划的准则定义来划范畴的，以便分类指导，进行管理。

资源所有制形式不是一成不变的。随着时空发生变化的情况是常见的。有的国家采取改革、收回、征用等方式转变其所有权，也有的借助国家行政管辖权直接弥补所有制造成的影响。

纵观各国自然资源所有制形式，似乎并不明显受制于其社会制度。发达国家的一些重要资源属国家、公共所有权体系的有之，而发展中国家有些资源属私人所有，经过改革后的原苏联、东欧国家的某些自然资源所有权体系也在发生着变化。

目前，各国自然资源所有制的形式，大致可分为以下三种体系：

（1）属国家所有权体系；（2）属公共（共同）财产，国家（联邦）、省（州、区）、市、县等各级政府所有权体系；（3）属国家（联邦）政府、省（州、区）、土著民族群体和私人所有权体系。资源的各种所有权体系，对各国的资管理有着不同的影响，各种所有制带来的消极作用，往往通过政府行政管辖权来加以调整。各国行政管辖权力主要包括：制订法律制度、许可授权、租赁权、税收、产品销售和进出口贸易管理等权力。目前各国对资源的管辖机构及其职能体系大致可划分为以下几种模式。

一、中央集权制线性管理体系模式

这种模式是中央政府集中各地方政府管理权力，通过中央政府制定的法律实现其职能、空间管理。各管理部门间不存在组织和管理上的直接联系，直接向中央政府负责报告工作，由中央直接控制其资源管理。这种管理模式往往被计划经济国家和部分发达国家在全部资源管理或部分自然资源管理中

所采用。现举例分述如下：土地资源的行政管理属这种管理模式的国家有原苏联、美国、日本、朝鲜等国家。以美国为例。美国内政部土地管理局对联邦土地实行层层负责的垂直领导。全国设 13 个区域土地管理办公室，58个地区土地办公室，143个资源区域土地管理办公室。

内政部长颁布为实施《联邦土地政策管理法》及对公有土地的管理，利用和保护的有关规定所需的各种条例。联邦土地管理局局长、副局长、局长助理和配备的雇员及其行使的职权、待遇等，都是严格按政策管理法设置的，在进行管理时也必须遵守上述法律、法规和条例的各种规定。根据与法律规定相一致的期限和其他适用的限制条件，通过行使地役权①、颁发许可证、租赁、发布规章及其他措施，对公有土地的利用、专用和开发依法律进行管理。在公有土地的利用和占有的管理方面，授权内政部长及州的下属机构的法律实施官员，实施相应的行政机构的命令和法律并互相合作。内政部长可以组建若干个咨询委员会，每个委员会就其管辖区内的公有土地的规划，分等定级、保留、管理及处置等问题向内政部长提供咨询意见。

农业部长制订与国有森林等系统中的土地有关的各种规章、条例。在美国的土地政策管理法中对采矿权的登录和放弃、可登记的土地权的放弃、转让证书的改正、矿产收入、拨款等诸多管理项目都有明文规定。

土地管理中关于牧地的管理由农业部长和内政部长联合研究，以确定西部 11个州由他们自己管辖的土地的放牧价值，以便制订出放牧家畜的收费标准。内政部长或有关部长可以发放或吊销放牧许可证或租契。内政部长和农业部长根据需要设立放牧咨询委员会，其职责是就拨用土地、管理规划、牧地改良基金使用等事宜向有关办事处的官员提供咨询意见或建议。

管理法授权内政部长和农业部长授予或再授予地役权。内政部下设的土地管理局对被确认的自然生态保护区进行研究和复查，一旦确认划为生态自然保护区，则《原生态自然保护法》中的规定便适用于划定区域的管理。

综上可见，美国土地中央集权制线性管理是以严格的可操作性很强的立法为依据的。

日本是个人多地少的国家，土地资源极为短缺（人均耕地不到 0.5亩）。鉴于这种情况，虽然日本土地属私有，但在《国土利用计划法》中规定严格限制土地交易，对每公顷土地交易都实行实地调查，规定限制区域和实行许可证制，管理地价。

2.矿产资源的行政管理矿产资源的自然赋存决定了它的公共财产地位。因此，较多的国家实行一切矿产资源归国家所有权体系，但也有例外，如加拿大实行联邦和分区所有，而澳大利亚、南非、联邦德国则实行联邦、州和私人、土著民族群落所有权体系。

在行政管辖权上，原苏联、英、法、意大利、南非、日本、挪威、墨西哥、智利、秘鲁等国家却都采取中央集权制线性管理体系模式。这些国家通过中央政府的职能或空间管理方式达到集权的目的，而不受资源所有制的制约。

矿产资源的管理实质是对矿业进行管理，体现这种管理的法律也多以“矿业法”或“矿山法”加以命名。（以日本为例。）

日本虽属矿产资源极其贫乏的国家，但他却有十分完善而严格的矿业管理法。日本早在本世纪 50年代就制定了矿业法，到 80年代初为止，日本的矿业法已修改了 20次。可见日本矿业法的反映灵敏及适应性之强。日本的矿业法中将废矿和矿渣，都视为矿物加以管理，可见对矿产资源的珍惜程度。

许多国家，在矿业管理中将矿业权分为钻探权与采掘权，将矿业权视为物权。《日本矿业法》对矿业权，租矿权、劝告及协调产业权、矿区的规模、矿业的申请、土地的使用与征用、矿害的赔偿、申诉，乃至地方矿业协会的建立、组织、职责等都有明文规定。日本对矿产资源实行法制管理，高度集中。这种法制管理自然资源的方法多被发达国家所采纳。

3.海洋资源的管理采取中央集权制线性管理的典型代表是法国。法国在 1981年设立了海洋部，其主要职能是统筹全国海洋管理工作并协调海洋资源的开发。海洋部下设海洋渔业和水产养殖管理局，海洋油气及其他矿物资源管理局和海洋生物能源局。在海洋部长领导下，由部长办公室主要负责人管理这三个海洋管理局。各沿海大区和省市也相应设立海洋管理机构，形成从上到下的中央集权制线管理体系。部长主持海洋资源的开发和管理委员会的工作，实施国内海洋立法，资助各有关部门的管理项目和活动。1983年海洋部被撤消，组织了一个新的海洋管理机构——海洋国务秘书处，减少了原来三个管理局的人员，并增设了一个部际海洋委员会（管理的决策机构）和一个科学技术研究委员会（计划和管理活动的咨询和指导机构），使海洋国务秘书处在海洋管理方面拥有更大的权力。

海洋立法是管理海洋资源及其开发活动的基本设施。一般来说，这些法律和法规多为海洋资源的宏观管理而制定的一些原则性要求，如《日本海岸法》、美国的《海岸带管理法》、韩国的《海洋开发基本法》等。日本的《日本防治海洋污染法》、《美国加利福尼亚州 1970年海岸带条例》、《新加坡防止海洋污染法令》，澳大利亚等国的水下矿产资源法等种类繁多，而数量最多的乃是海洋石油和天然气的开发管理的立法，如英国的《大陆架石油规则》等则属单项专业立法。各沿海国家广泛采取行政管理措施，诸如协调、资助、补助、计划安排、指导、海洋功能区划等手段，行使海洋资源的管辖权。

由于海洋资源为全人类共有资源，其开发活动受到各国政府制约的程度高于其他经济活动领域，同时还由于海洋业经济尚不甚发达，所以目前多认为，海洋资源法制管理的难度大，多数国家往往制定单项专业性海洋法律、法规。

不仅对不能再生的资源一些国家采取中央集权制线性管理系统，就是对诸如森林、水资源等可再生资源也多有采用这种管理系统的。

4.森林资源管理巴西森林资源是依法进行中央集权制线性管理的。巴西森林法规定，其国土上的森林和公认对土地有益的其他形式的植被，是全体公民的共同财富，按着森林法的限制行使所有权。在管理中明文规定永久保护区的范围。禁止以任何形式开发国家、州、市（县）自然保护区内的自然资源，规定非保护区内的森林采伐控制定的法令条例进行，森林中的动植物的贸易必须经主管当局的批准方可进行，对私人所有的森林也明文规定必须按主管当局规定，保证伐区的覆盖率标准获许可证后才准采伐。在执行上述管理中，联邦

政府通过农业部的专门机构或同州、市（县）签订合同，直接监督法律的执行，并为此建立必要的管理机构，对森林资源进行监督和保护，甚至由警察当局采取行动。对违法的处罚是十分严历的，如未经批准，在公共林区或永久性保护区域开采沙、石、石灰石或其他矿产品则构成刑事犯罪，判处 3— 12个月监禁或罚款，或同时并罚。

为管好森林资源，巴西联邦法公布之后两年，任何当局不准采用没有森林教育的课本。巴西联邦森林法规定设立联邦森林委员会，作为森林政策的咨询和立法机构。

日本、美国、联邦德国等发达国家，不管其现行森林所有制如何不同，而对森林的管理多是中央集权制线性管理体系模式。
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