第十三章 环境管理第一节 概述一、环境管理的含义

    什么是环境管理，目前尚没有一致的看法。根据联合国环境规划署和一些有关环境管理的专著，可暂作如下的定义：“环境管理是对损害环境质量的人的活动施加影响，以协调发展与环境的关系。达到既要发展经济满足人类的基本需要，又不超出行星（地球）的生物容许极限”。这个定义包括以下三方面的内容：

     1．对损害环境质显的人的活动施加影响

    环境保护工作主要是解决人为造成的环境问题，所以环境管理实质上就是要限制人类损害环境质量的行为。至于要限制那些行为，怎样去限制，不同的历史时期有着不同的内容。在二十世纪七十年代以前，人们认为环境保护主要就是治理“三废”、控制噪声。这一时期的环境管理主要就是限制人的“排污”活动。如14世纪英国爱德华一世法令规定：国会开会期间，禁止伦敦露天煤灶燃煤。这就是以法律手段限制人们在某一时间、地点排污活动的实例。1863年，英国又制定了《制碱法》（详见本书第十五章）。所以，以环境立法来限制人们的排污活动，是这一时期环境管理的主要特点。当然，也有些采取了一些行政措施和经济手段，但总的来看，这一时期对于污染产生的根源，主要从生产发展和工艺技术等方面去分析，依靠治理和技术改革去解决，而很少从社会经济方面去深入分析。从1972年在斯德哥尔摩召开人类环境会议以后，各国才陆续提出了发展与环境的关系问题；自然资源的破坏问题；环境管理的范围扩大到“控制污染和保护自然资源”问题……。而施加影响的手段也增多了，有行政、法律、经济、技术、教育、规划等等各种各样的措施。

     2．协调发展与环境的关系

    从社会经济的角度看，污染是消耗和降低环境资源的质量。工农业生产的现代化一方面消耗环境资源、降低环境质量，另一方面又为社会创造新增资源。我们所面临的问题是，如何运用这些新增资源来补偿环境资源的损失，以恢复和改善环境质量。这需要考虑两个问题：一是合理开发利用自然资源、维护环境的生产能力，避免造成难于恢复的严重破坏；二是拿出一定的新增资源，用于保护和改善环境。也就是说，要正确处现发展经济与维护生态的关系，眼前利益与长远利益的关系，这是环境管理的着重点。

    在考虑经济发展计划时，首先要考虑资源和环境容量，作到既要发展经济，又不超出地球的生物容许极限。七十年代中期以来，人们逐渐把环境问题纳入经济发展规划之内，1975年4月联合国欧洲经济委员会在荷兰的鹿特丹召开了经济规划的生态对象讨论会，有美、苏、英、法、西德等十五个国家参加。会上提出了“环境经济规划”的问题，指出了在制定经济发展规划时，要考虑生态因素的问题，并着重研究经济发展规划对环境的影响，以及经济的发展和增长必须限制在一个什么限度之内才不致于引起生态破坏，……。此后，环境管理规划（简称环境规划）或环境综合规划，就成为协调发展与环境关系的主要措施。各国在制定发展规划、执行发展规划、检查与调整发展规划的整个过程中，都注意到了环境的因素，并把环境目标纳入到发展规划中去，使环境规划与发展规划结合起来。

    同时，环境管理工作也由只注意污染控制，发展到重视保护自然资源（保护生态）上来，如七十年代中期以后，各国在制定的环境规划中就包括污染综合防治规划和资源利用（如土地利用）规划的内容。

二、环境管理的基本内容

    环境管理与环境立法、环境经济紧密相联，相互交叉在一起。它不只涉及社会经济方面，也涉及到科学技术问题。其基本内容，从管理的范围来分，可概括为下列几方面：

    第一、区域环境管理，指的是某一地区的环境管理，如城市环境管理，海域环境管理，河口地区环境管理，水系环境管理等。

    第二、部门环境管理，包括工业环境管理（如化工、轻工等业务部门的环境管理及工业企业的环境管理）；农业环境管理；林业环境管理；交通运输环境管理；以及商业、医疗等部门的环境管理。

    第三、资源（环境）管理，包括资源的保护和资源的最佳利用。如土地利用规划、水资源管理、大气资源管理、生物资源管理，以及能源环境管理等。

    从性质方面来分，环境管理可以分为下列几方面：

    第一、环境质量管理，包括环境标准的制定，环境质量及污染源的监控，环境质量变化过程、现状和发展趋势的分析评价，以及编写环境质量报告书等。

    第二、环境技术管理，包括两方面的内容：一是制定恰当的技术标准、技术规范和技术政策，二是限制在生产过程中采用损害环境质量的生产工艺；限制某些产品的使用；限制资源的不合理开发使用。通过这些措施，使生产单位采用对环境危害最小的技术，促进无污染工艺的发展。

    第三、环境计划管理，主要是把环境目标纳入发展计划，以制定各种环境规划和实施计划。包括整个国家的环境规划、区域或水系的环境规划、能源基地的环境规划、城市环境规划等。

    这两种划分，其内容是互相交叉的，如城市环境管理是区域环境管理的组成部分，但城市环境管理中又包括环境质量管理、技术管理及计划管理。为了概括地表示它们之间的相互关系，特画出下面的示意图（图13－1），供参考。

三、环境管理的理论与方法

    环境管理是管理科学与环境科学交叉渗透的产物，尚未形成自己的学科理论体系和方法论。环境管理的理论基础来自两个方面：一是管理科学，特别是管理工程（与社会学、法学、经济学也有密切关系）；另一方面是环境科学，如环境生物学、环境地学、环境工程、环境经济与环境法学等。经过十多年的实践，环境管理已逐渐发展成为独立的学科。在环境管理的实践中虽然也不断提出一些理论，如“发展理论”，以及有关环境规划、环境质量控制等方面的理论，但总的来说理论与方法论的研究还是薄弱环节。今后应加强这方面的研究，如环境管理的研究对象和任务、环境管理的特点、环境管理的体系、制定环境规划的原则与方法，以及环境管理的决策程序等都是急待研究解决的理论问题。同时，也要研究运筹学、优化理论、系统工程、价值工程等理论、方法在环境管理中的应用，尽快形成环境管理本身的方法论。