第二节 环境管理体制与机构

根据环境管理工作的特点，建立相应的环境管理体制，是加强环境管理工作的基本条件。环境管理机构的设置要和管理体制相适应。前者是后者在组织上的体现，是实现管理职能的组织保证。

从美、日、英等国环境管理机构的沿革看，大多经历了一个从分散到集中，从单纯治理到综合管理的发展过程。近几年各国环境立法反映出一种强烈趋向，就是建立以“预防为主”的环境管理的综合性机构。

一、一些国家的环境管理体制

1．现有的部（局）兼负环境保护职责

有的国家由一个或几个有关的部或局分别兼管环境管理工作的有关方面。这种形式由于把环境管理分割成若干部分，缺乏统一和协调，在环境问题比较突出的国家，已证明不能适应环境管理工作的需要。

2．委员会

由有关的各部组成，负责制定政策和协调各部的活动。这种形式只起协调作用，常常在纵向、横向方面都缺乏实权。如西德在1970年设立由总理和各部部长组成的“联邦内阁环境委员会”；法国1970年设立由有关部组成的“最高环境委员会”，主管部长任主席；意大利设有“环境问题部际委员会”；澳大利亚设“环境委员会”；日本曾设“公害对策特别委员会”；等等。

3．新成立的部门机构

由于环境问题日益突出，有些国家把分散于各部的环保工作集中起来，建立坏境管理专门机构。如 1970年英国、加拿大分别成立环境部， 1971年丹麦设立环保部，日本设环境厅， 1972年东德成立环境保护和水体管理部，1974年西德在联邦政府设立了相应的环境局等。

4．具有更大权限的独立机构

有些国家设立具有更大权限的独立的环境管理机构，这种机构的权力超过一般的部，有的国家由政府首脑兼任该机构的领导，如日本的环境厅，美国的环保局。这是因为这两个国家的环境问题都非常突出，在管理过程中遇到种种阻力和复杂情况，使两国政府不得不逐渐地、极大地加强环境管理机构的实权。

5．几种机构同时并设

有的国家认为，建立专门机构对于加强环境管理工作固然需要，但是采用集中的单一的机构来处理范围极其广泛的环境问题，不一定是最适宜的形式。而统一领导与分工负责相结合，可能更适合环境管理的特点。如英国建立环境管理体制的原则是，由其工作职责受环境影响的部和对污染活动负有责任的部来管理环境。英国为了加强领导和协调工作，1970年把公共建筑、交通、房屋与地方行政三个部合併，成立了相当庞大的环境部（工作人员达7万多人），全面负责污染防治工作和协调各部的工作。同时，中央其他有关部门仍负责本部门的污染防治工作。如农业、渔业、食品部负责农药使用、放射性及农田废物处理、食品污染监测、海洋倾废；贸易工业部负责海洋船舶油污染、飞机噪音控制；能源部负责原子能设施；内政部负责地方噪音控制及危险品运输；健康及社会安全部负责人体保健。与英国体制相似的有西德、法国、意大利、比利时、瑞典等国。如西德除设有统管环境工作的联邦环境局外，还设有协调各部工作的联邦内阁环境委员会，同时在中央有关部如外交、财政、经济、农村食品、劳工及社会服务、科技、国防等部都设有部属的环保机构，负责本部门的环保工作。

即使建立了强有力的专门机构的国家，如美国和日本，环境管理工作也并非全集中在一个部门。日本虽设环境厅，但仍在一些省（厅）中设有相应的环保机构，如厚生省设有环境卫生局，通产省设有立地公害局、海上保安厅设有海上公害课等。美国的内务部、商业部、卫生教育福利部、运输部也都设有相应的环境管理机构。

苏联的环境管理至今仍分散在各有关部门，没有统一的环保机构。农业部负责土壤污染与侵蚀，林业部负责森林保护，渔业由国家渔业部管理，卫生部负责制定卫生标准和规程，工业污染则由各有关主管部门负责。

多数国家都在地方各级行政机构中设立相应的环境管理机构。值得提出的是，有的国家（如日本、西德）环境管理机构一直建立到基层工矿企业。特别是较大企业，普遍设有环境管理机构。这些机构负责本企业的环境规划与计划的制定、污染防治与监测，以及监督检查。日本法律规定，在企业中设立“法定管理者”与“法定责任者”，他们对执行国家公害法负责。西德法律也规定，在企业和公司中应指定对污染控制负责的专职人员。

鉴于环境管理涉及各种专门业务和技术，有些国家还在中央或地方设立谘询性质的机构，以协助政府制定政策，提出立法建议，处理各种技术问题或沟通政府与民间联系。美国（设环境质量委员会）、日本（公害对策会议和公害对策审议会）、英国（皇家环境污染委员会）都利用谘询机构协助政府决策；瑞典的自然保护谘询委员会，丹麦的环境委员会，西德的环境问题专家委员会，意大利的生态问题专门委员会，其成员组成中专家、学者占很大比重，除协助政府制定政策外，还参与制定标准、规划、科研和环境管理的其他活动。

二、我国目前的环境管理体制

我国环保法规定了中央和地方各级环保机构的设置和职责。环境管理体制的确定，应该和整个经济管理体制的改革结合起来考虑。应该有利于把环境保护与经济发展协调起来，把环境保护切实纳入国民经济计划；有利于实现国土的综合整治、开发、利用及工业的合理布局；有利于使环境管理与生产管理有机地结合起来。

根据我国的国情和环境管理的特点，建立一个无论在横向、纵向都能协调统一，又有明确分工，各司其职的环境管理体制，可能更为合适。在加强专门机构的综合管理、组织协调、监督检查的前提下，由受环境影响或影响环境的部门负责本部门的环保工作，可能是有好处的。这些机构最了解本系统的情况，具有专门业务知识和经验，也最清楚本系统的环境保护在技术上、经济上采取什么措施最为适宜，以及存在什么困难。由于我国地域广大，地区差异很大，还应注意发挥地方各级机构的作用，并给予一定的自主权。