二、中央和地方分权制面性管理模式

1.矿业资源管理美国、加拿大、澳大利亚、瑞士、巴西等联邦制国家采用分权式管理体制。美国是“职能-分权”，加拿大是“空间-分权”，联邦德国是“空间、职能-分权”管理体制。

澳大利亚根据矿产资源所有权进行中央和地方分权管理。联邦所有权矿产资源包括石油、天然气、岩盐，含铀、钍的矿物原料；州的矿物原料，即是脱离土地权依法申请勘查和开采的矿产资源，其中主要有铁、锰、铬、钼、锡、铝、钛、铍、铜、金、银、铂族金属，铅、锌、锂和稀土元素等。澳大利亚的矿产机构是以联邦和州分权管理单位。联邦政府初级产业和能源部， 1987年组建与矿政管理有关的部门有：自然资源管理局、石油管理局、煤炭核能局、矿产资源和地球物理局、能源计划局等，其职能是管理辖区的矿产、石油、煤、铀矿产资源的勘查和开采授权许可或租用，生产安全和资料信息等行政管理工作。州政府主管矿产的机构执行州内矿产资源行政管理的全部职能。上述管理属“空间—分权”式管理体系。

加拿大联邦能源、矿业和资源部（EMR）为行政、工业和研究的综合部。行政管理机构有：矿业局、地质调查局、资源开发局、矿产政策局、国家能源局等。其管辖区按地区划分。矿政的职能是行使矿产的勘查和开采许可、出租、矿产经济评价。各州政府中多设置能源和矿产部。加拿大对矿产资源的管理属“联邦-地方空间分权”制面性管理体系。

2.水资源管理由于各国的政治体制、经济、社会、历史发展及自然环境等方面的差异，水资源的管理方式亦各不相同。美国、加拿大、澳大利亚三国都是联邦制国家，早期的开发历史相似。他们都有较完善的管理水资源的政府机构和法规。三国的法律都强调保留各州（省）对水资源管理的自主权，水资源的所有权归各州（省），管理原则是谁有谁管，但那些与全国利益有关的权力为联邦政府所控制。联邦政府有权控制和开发国家河流，并在其开发中居领导地位。联邦的法律适用于全国，州（省）的法律仅在本州有效，并不得与联邦法律冲突。

水权是管理的基础，这是一个复杂的问题。上述国家为水权打官司的现象不乏存在。美国的水权分河岸权和优先占用权两种。美国东部各州实行“沿河用水法”。西部各州以优先占用水权为主实行“优先用水法”。美国各州用户欲获专有水权，须提出申请、由州水资源管理部门审批。澳大利亚和加拿大资源为国家所有。澳大利亚各州政府有第一用水权和供水责任，而私人

得从州政府取得用水权，从而减少了整个水权的争议。加拿大联邦政府通过水资源法规定用水户申请用水许可证，获准后才能取水，此外，加拿大各州对水权也有一些具体的法律条文规定。纪 70年代以来，各国十分重视水资源的管理工作，重视对水资源的全面管理和对水资源及环境方面的保护，成立了相应的水资源管理机构。

上述三国的管理主要是州（省）政府的责任，州（省）政府常依其具体情况，对本州（省）水资源的规划、开发、利用、保护和管理等制定规范；州（省）级水机构主要负责水资源规划、水质管理、水利工程设计、施工和运行管理。市（县）政府没有立法权，只根据州立法供水，管理日常工作。

3.可更新的自然资源管理一般认为，对可更新自然资源的管理是很复杂的，且其供求、使用随时间的变化差异很大。因此，查清资源的变化，并随时对其加以审查修订是非常有益的。制订一个公共和私人相结合的扩大可更新资源的研究纲要，以便使对自然资源的管理建立在科学和生态学的基础上。

《美国森林和牧地可更新资源法》就是具体体现了上述意图的立法。该法共分三章：第一章规划；第二章研究，第三章扩大可更新资源纲要。这三章都是围绕管理并用好可更新资源而制订的。

鉴于绝大部分森林和牧地置于州（省）、地方和个人的管理之下，而绝大部分商品的生产和服务是以这些非联邦管辖的可更新资源为基础的这一事实，美国联邦政府采取切实可行的措施鼓励管好这些资源。

第一章规划。规定农业部长的职责是，起草可更新资源纲要，制订并保存综合的，尽可能详尽的所有国有森林系统土地和可更新资源的报表，作为估计书的一部分，为国有森林单位制定保存土地和资源管理计划，在各州组织起草位于非联邦所属土地上的可更新资源的保护、利用及管理规划时，起草各种估计书，调查报告及纲要。农业部长应采取各种措施以确保国有森林系统的可更新资源的开发和管理与 60年代综合利用的要求相一致的，农业部长在贯彻本章诸规定时，可利用来自联邦、州和私人组织得到的各种资源和信息，限制每一个国有森林单位每年销售的木材数量。在实施本草案和其他适用于森林服务和法律所赋予他的职权时，农业部长可颁发条例，在认为必要则可制订有利于实施本章诸规定，则可制订之。

第二章研究。国会认定必须作出很多科学的发现和技术改进并将它们用来支持资源的保护、利用和管理。国会授权农业部长建造、设立及维护各种研究设施；获得财产和投资，提供竞争性的补助，确定补助范围和目的及先决条件。

第三章扩大可更新资源的各种纲要。国会认定扩大纲要的意义、目标，纲要的一般性权力、州的各种纲要等。农业部长呈交国会报告。可更新资源扩大纲要的主要内容包括：

（1）鱼类和野生动物的管理，（2）牧地管理，（3）木材管理（木材利用、砍伐、木材销售、木材制品的销售）（4）水道管理，（5）关于城郊区植树和管理的规划。美国可更资源新法是可更新资源管理的一个系统工程的概括，是可更新资源管理的重要依据。

三、中央和地方联合权制线面性结合管理模式

南非亦属这种管理模式。在中央和地方政府部门下设矿政管理机构，执行国家统一的政策和法规，地方矿政机构负责管辖权限内的矿政事务。邦矿业委员会和班图人行政发展部分别组织矿政机构进行勘查和采矿权许可和出租。印尼、巴西等国矿政管理均属这种模式。

四、一揽子分散权力制管理体系模式

这种管理模式越来越被各国政府所重视并有选择地被采纳，其特点是，以自然综合体为单元，作为对象进行某些专项自然资源管理，如流域、海岸带、山地、矿区等。

以下就几个典型例子进行探讨

1.按流域进行管理的模式以美国田纳西河流域为例。田纳西河流域管理局（TVA）成立于 1933年，是一个综合开发流域内各种自然资源的企业机构，管理局属美国联邦政府，它的领导机构是董事会。董事长由总统提名，参议院同意后任命，下设总经理办公室，下分环境规划和环境保护、水利、工程建设、申办航运、农业与化学发展、森林、渔业和野生动物等 14个处。罗斯福总统称它是“一个拥有政府机关的权力，同时又具有私营企业的灵活性和主动性的机构”田纳西河流域管理委员会取得成绩的主要原因之一，是它的组织和管理机构的权力分散。流域管理局具有广泛的开发利用和管理其境内各种自然资源的权力，其主要任务是：①防洪，②发展航运，③在满足前两者要求的前提下，开发水力，④合理利用土地资源，⑤森林、⑥提高流域内居民的经济和社会福利。管理局总部设在流域中部的维斯维尔，在 40年代初水利建设高潮时，管理局的职工总数达 4万余人。

总结半个世纪以来田纳西河流域管理局在流域管理方面的主要经验是：

（1）政府的重视和决心。在既定政策下，持之以恒；有一定资金保证，政府大量投资收购私人的大坝和企业。（2）流域管理有科学依据并有经济效益分析。每项具体计划都要通过勘查研究，可行性研究和详细设计三个程序。（3）在战略上实行全面的、综合的、长远的管理，在具体实践上则是有层次、有侧重地发展各主要环节。（4）机构稳定，政策连续，管理健全、严格、讲求效率。（5）采取动态计划和设计。（6）重视科学家的意见和知识。英国的水资源管理也是以各河流域管理为管理的基础单元。《英国 1963 年水资源法》以法律规定列出了各河流域管理局的名称及管辖区。后来，各河流管理局为水管局所取代。

印度达莫尔河流域于 1948年建立公司，以后将公司改为管理局，是政府的一个部门，负责河流航运、防洪、发电、农业及其自然资源的开发管理。巴西的圣弗朗西斯河 1984年成立流域委员会，是联邦机构，直接对总统负责，负责流域内的水资源及其有关资源的开发、协调和执行工作。联邦德国设 6个流域协会，其机构和职能都近似，只是业务范围不同。法国根据水法设立了 6个流域机构。在上述所说的流域管理机构中，有些管理机构是专业性的，有的则是流域自然资源开发利用的协调管理机构。

2.按山区进行管理的模式以美国阿巴拉契山地区为例。阿巴拉契山地区委员会是该地区 13个州管理自然资源、经济和社会发展的州际联合组织。该组织是根据阿巴拉契山地区开发法案的授权建立起来的。委员会的成员是 13个州的州长，以及由参议院提名通过并由总统任命的常任主席。各州选出 1名理事作的阿巴拉山地区委员会事务的负责人。法案授于阿巴拉契山地区委员会以广泛的权利，负责近 400个县的资源开发工作，其中包括管理山地与防止土地侵蚀，重整由于采矿而遭破坏的土地，支援林业开发组织，实施水资源综合勘测，建设新开发地区的公路系统，向中、低等收入者的房屋建筑提供技术援助、建筑贷款等。

根据法律规定，项目由各州提出，交委员会，经委员会通过方予采纳、委员会的提案必须经 13个州的多数州长和常任主席的同意方能实施。委员会的经费由联邦政府和阿巴拉契山地区的有关州均摊。

3.按垦区进行管理的模式美国联邦垦务局创建于 1902年，总部设在华盛顿，属美国内政部直接管辖，其主要任务是解决西部 17个州的干旱问题，同时还承担水力发电和城市工业、居民用水等任务。

垦务局把美国西部 17个州按流域划分为 7个业务区，每个区设有自己的办公室。在近 80年中，垦务局在西部 17个州已建泵站 174个，管理水库 330 余座、河道总长 2.4万公里，灌溉农田 5400万亩，水电站 50座，装机容量 1000万千瓦，年发电量 400亿千瓦小时。美国西部 17个州在联邦垦务局的合理管理下，收益很大，干旱缓和，农业灌溉，工农、城市用水条件等都大为改善。

五、社区的非官方直接管辖制体系模式

以社区作为自然资源管理体系的一个基础单元。为加强加勒比海地区的社区自然资源的管理工作，艾弗斯、林纳德（国际自然资源保护联盟加勒比地区顾问）给社区下的定义是：一个有共同利益、利害关系、宗教信仰的相互影响的人群居住区。他并把自然资源的社区管理的任务规定为：建立法规、确定劳动力、资金和技术，并由此决定着人类利用自然资源的地点、范围和条件，进而确定自然资源的消耗和更新的速率。

社区管理体系是一个作为共同管理结构中的组成单元。简言之，以社区进行管理具有下述优点：

（1）生产资料从其规模上看可以更小，可为每个成员提供更多地共同参与如何利用自然资源的决策机会，每个成员能够更好地分享自然资源开发利用所获得的利益，而不受主观的管理机构做出的决定所压抑，充分调动社区成员的积极性。（2）这种管理体制在经济和技术上是有效的。资源利用者能更加明确他们管理自然资源的行动和责任，因而能提供各种当地资源及传统的行之有效的经验和知识，同时还可实现社区成员对资源的监视和管理。（3）能适应和反应当地自然资源和社会的局部变化，并能迅速做出反

应。这种社区的管理方法是一种稳定社会的措施。这是任何一种由政府集中管理所难以，甚至是不能实现的。欲达到上述目的，需要在几个层次上采取行动，加强以社区为基础的组织机构。这里有以下几个问题有待研究解决。

（1）研究人民大众的自然资源利用和管理系统及其建档。（2）确定和提供立法文件，明确社会的管理机构及其职能。充分利用参与制定开发方案的机会。（3）明确制定共同管理协定，明确各成员的权利和义务，建立自然资源利用的规章及奖惩办法。（4）建立管理网络并规划、组织培训。（5）研究各非官方组织的“调解人”，“中间人”和催化剂”等作用。（6）政府的作用是授权社区有实施自然资源管理的职能权力，在地方安排不力或无效时，政府机构有权强制执行社区管理职能。政府机构还应有提供仲裁、解决争端的作用。