第三节 中国可持续发展的战略与对策

一、中国的《环境与发展十大对策》

联合国环境与发展会议（UNCED）之后，中国政府重视自己承担的国际义务，中共中央、国务院于1992年8月批准转发的《环境与发展十大对策》，是中国所制定的第一份环境与发展方面的纲领性文件。下面将“十大对策”分为4部分进行阐述：第1条实行可持续发展战略作为第一部分；第二部分包括2、3、4、5条，是4项战略重点；第三部分包括6、7、8、9条，是4项战略措施；第10条作为第四部分，是参照环发大会精神，制定中国的行动计划。

（一）实行可持续发展战略

“十大对策”的第一条实行可持续发展战略，是整个纲领性文件的核心部分，主要论述了以下两方面的内容。

1．走可持续发展道路，是加速我国经济发展，解决环境问题的正确选择

首先从传统发展模式所造成的恶果进行分析，这种发展模式是以大量消耗资源的粗放经营为特征的，投入多、产出少、排污量大。20世纪80年代末，中国由于环境污染造成的经济损失已达950亿元（水污染损失400亿元、大气污染损失300亿元、固体废物及农药污染损失250亿元），约占20世纪80年代末国民生产总值的6％以上。据联合国环境规划署资料报道，美国、日本等发达国家，环境污染造成的损失约占国民生产总值的3％～5％，中国的环境污染显然重于发达国家。

另一方面，这种传统的发展模式不但严重地污染环境，而且浪费资源，加大资源的供需矛盾，经济效益下降，长此以往经济也难于持续发展。所以，必须转变经济增长方式（由“粗放型”转变为“集约型”），走可持续发展的道路，这是解决环境与发展问题的唯一正确选择。

2．贯彻“三同步”方针

“十大对策”第1条中重申了“三同步”战略方针，即“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划，同步实施，同步发展”的指导方针。首先是同步规划。“各级人民政府和有关部门在制定和实施可持续发展战略时，要编制环境保护规划，切实将环境保护目标和措施纳入国民经济和社会发展中长期规划和年度计划，并将有关的污染防治费用纳入各级政府预算”。其二是同步实施。在项目建设中，必须严格按法律规定，先评价、后建设，并坚持“三同时”制度；对已经建成的项目，现有各类产业和工业企业，要严格执行产业政策，淘汰那些能源消耗高、资源浪费大、污染严重的工艺、装备和产品。其三，严格把握住以上两个环节，才能做到经济建设、城乡建设与环境建设同步协调发展，保证经济、社会持续、快速、健康发展。

（二）四项重点战略任务

1．采取有效措施，防治工业污染

影响环境质量的主要污染物约70％来源于工业生产，我国治理工业污染的欠账（先污染、后治理造成的欠账）达2000亿元。“十大对策”把防治工业污染列在第2条作为战略重点之一，完全符合我国国情。防治工业污染要坚持“预防为主，防治结合，综合治理”和“污染者付费”等指导原则，严格控制新污染，积极治理老污染，推行清洁生产，实现生态可持续性工业发展。主要措施如下。

（1）预防为主，防治结合 首先严格按照法律规定，对一切新建、扩建、改建的工业项目，要求先评价、后建设，并严格执行“三同时”制度，而且技术起点要高，尽可能采用污染少的无害于环境的清洁生产工艺；其二，对现有工业要紧密结合产业和产品结构调整，加强技术改造，提高资源利用率，大力开展综合利用，最大限度地实现“三废”资源化；其三，坚持积极引导和依法管理的原则，坚决防治乡镇企业污染，严禁对资源滥挖乱采。

（2）集中控制和综合治理 这是防治工业污染的方向性措施，也是提高污染防治的规模效益，实行社会化控制的必由之路。根据我国的实践经验，综合治理要处理好下列几方面的关系：①合理利用环境自净能力与人为措施相结合；②集中控制与分散治理相结合；③生态工程与环境工程相结合；④技术措施与管理措施相结合。

（3）转变经济增长方式，推行清洁生产 加速从“粗放型”经营向“集约化”经营转变，走资源节约型、科技先导型、质量效益型工业的道路，是防治工业污染的根本途径。要大力推行清洁生产，积极开发绿色产品。工业污染控制从消极的末端处理转变为积极的全过程控制。

2．深入开展城市环境综合整治，认真治理城巾“四害”

1984年，中共中央在《关于经济体制改革的决定》中提出了城市环境综合整治，是城市环境保护工作发展的必然趋势。内容涉及到加强城市基础设施建设，合理开发利用城市的水资源、土地资源及生物资源，防治工业污染、生活污染和交通污染，建立城市绿化系统，改善城市生态结构和功能，促进经济与环境协调发展，全面改善城市环境质量。这是改善投资环境、促进改革开放的需要，也是提高人民生活水平的需要。

当前的主要任务是认真治理城市“四害”。在加强基础设施建设的基础上，通过工程设施和管理措施，有重点地减轻和逐步消除废气、废水、废渣（工业固体废物和生活垃圾）、噪声这城市“四害”的污染。

3．提高能源利用效率，改善能源结构

为履行气候公约，控制二氧化碳的排放，以及减轻并逐步消除中国的大气污染，都应把能源列为战略重点。

一是提高能源利用效率，大力节约能源。中国的能源利用效率长期偏低，而且提高缓慢。据联合国有关能源机构统计，1987年度，在世界10个大国中（前苏联除外），同样创造1美元的工业产值，中国能耗最高，分别是法国的4.97倍，日本的4.43倍，巴西的3.8倍，印度的1.64倍，不仅高于发达国家，也高于巴西、印度这样的发展中国家。20世纪90年代以来，虽然在节能方面已取得明显成绩，但目前中国单位产品能耗仍然高，节能潜力很大，要采取有效措施大力节能。主要有：①电厂节煤（火力发电厂到2000年，力争使全国平均供电煤耗每千瓦小时比1990年降低60克标准煤）；②严格控制热效率低、浪费能源的小工业锅炉的发展；③推广民用型煤；④积极发展城市煤气化和集中供热方式，逐步淘汰小型、分散的落后供热方式；⑤逐步改变能源价格体系，实行煤炭以质定价，扩大质量差价。

二是调整能源结构，增加清洁能源比重，降低煤炭在我国能源结构中的比重。我国能源以煤为主，占70 ％～75％，要调整能源结构，必须尽快发展水电、核电，因地制宜地开发和推广太阳能、风能、地热能、潮汐能、生物质能等清洁能源。

4．推广生态农业，坚持不懈地植树造林，切实加强生物多样性保护

前面三项战略重点主要是控制环境污染，这一项是生态环境保护，是急待加强的重要战略任务。主要包括以下3个方面。

（1）推广生态农业 中国人口众多，人均耕地少，土壤污染、肥力减退、土地沙漠化，已成为农业生产发展的制约因素，出路就在于推广生态农业。从试点的经验看，开展生态农业建设后，粮食总产增长幅度达15％以上，光能利用率提高10％～30％，地力提高、有机质增加，生态环境得到明显改善。

（2）坚持不懈地植树造林 科学家预言，生态环境破坏的灾难将取代战争的恐怖而成为下世纪人类面临的最大危险，要避免这一危险的唯一出路是恢复和发展作为陆地生态系统主体的森林。我国森林覆盖率低，人均森林面积只有世界平均水平的11.3％，但植被破坏的趋势至今尚未完全控制住。所以，必须加强保护植被，坚持不懈地植树造林，确保森林资源稳定增长，控制水土流失和沙漠化。

（3）切实加强生物多样性保护 中国生物资源极为丰富，蕴藏着巨大的经济价值和科学价值，应尽快查明中国生物资源家底和濒危物种现状，加强对生物多样性的保护和合理利用。扩大自然保护区面积，有计划地建设野生珍稀物种及优良家禽、家畜、作物、药物良种保护和繁育中心，切实抓好物种和遗传基因的保护和开发利用。

（三）四项战略措施

1．大力推进科技进步，加强环境科学研究，积极发展环保产业

这是“十大对策”第6条提出的一项战略措施，是完成重点战略任务的技术支持。主要有以下3方面。

（1）大力推进科技进步 解决环境与发展问题，根本的出路在于依靠科技进步。应增加科技投入，提高工农业产品的科技含量；针对各地区、各行业存在的主要环境问题，积极研究，因地制宜地开发或引进无废、少废、节水、节能的新技术、新工艺；筛选、评价和推广环境保护适用技术。

（2）加强环境科学研究 应加强可持续发展的理论与方法的研究，总量控制及过程控制理论与方法的研究，建立环境与发展综合决策技术支持系统；加强生态设计与生态建设的研究，支持和鼓励建设生态示范区和自然保护区的示范工程；研究开发和推广清洁生产技术，污染防治的最佳实用技术，支持和鼓励建设污染防治和清洁生产的绿色示范工程。

（3）积极发展环保产业 为了尽快把科技成果转化为现实的污染防治能力，必须正确引导和大力扶持环保产业的发展。中国的环保产业起步较晚，力量薄弱，必须把环保产业列入优先发展的领域，开发和推广先进实用的环保装备，积极发展绿色产品生产，建立产品质量标准体系，提高环保产品质量。

2．运用经济手段保护环境

随着社会主义市场经济体制的建立，运用经济手段保护环境，促进经济与环境协调发展的重要性日益为人们所认识。排污收费；对污染治理、“三废”综合利用和自然保护等有利于保护和改善环境的项目，给予必要的奖励和信贷、税收、价格优惠等经济手段的运用，在10多年的环境保护实践中已取得显著成效。“十大对策”第7条又提出了新的要求：

（1）资源有偿使用 根据环境的资源观、价值观理论，大气、水、土地、生物、环境自净能力、空间等都是资源，而资源是有价值的，要有偿使用。要提高已征收的水资源费；普遍征收自净能力使用费（非超标的排污费），推行排污权交易；逐步开征资源利用补偿费。

（2）资源核算、资源计价 研究并试行把自然资源和环境纳入国民经济核算体系。核算自然资源和环境的增值和贬值（自然资本的变动），核算国民生产总值和国民生产净值，以及核算国民经济总投资和净投资。

（3）环境成本核算 为使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价，要把生产过程中造成的全部代价计入成本。企业要降低成本，提高在市场中的竞争力，就必须降低环境代价（排污费、防治污染的费用、环境污染破坏造成的经济损失等）。

3．加强环境教育，不断提高全民族的环境意识

环境意识是衡量社会进步和民族文明程度的重要标志。加强环境宣传教育，提高全民族的环境意识，特别是提高决策层的环境意识和环境与发展综合决策能力，是实施可持续发展战略的重要战略措施。

4．健全环境法制，强化环境管理

中国的实践表明，在经济发展水平较低、环境投入有限的情况下，健全管理机构，依法强化环境管理是控制环境污染和生态破坏的有效手段。

（1）加强可持续发展的法制建设 我国的可持续发展是建立在社会主义市场经济体制基础上的发展。市场经济是法制经济，实施可持续发展战略必须加强法制建设，建立使经济、社会与环境协调发展的法规政策体系。

（2）严格执法、强化环境管理“经济靠市场、环保靠政府”，环保主管部门要在政府支持下，严格执法，强化环境管理，并不断提高队伍素质，提高效率和管理水平。要尽快由末端环境管理过渡到全过程环境管理；由以浓度控制为基础，转变为以总量控制为基础，总量控制与浓度控制相结合。

（四）参照环境发展大会精神，制定中国行动计划

这是“十大对策”的最后一条（第10条）。在“环境与发展十大对策”公布以后，中国制定了一系列的行动计划如表2-1所示。

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