第三节 中国市、镇建制标准和统计口径

一、中国市、镇建制标准

我国的市、镇建制标准前后经历过好几次变动。1955年公布的第一个标准，基本上规定聚居人口 10万以上的城镇可以设市。若聚居人口不足10万，必须是重要工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或边远地区的重要城镇，确有必要时，也可设市。规定县级或者县级以上地方国家机关所在地或常住人口 2 000以上、居民50％以上为非农业人口的居民区可以设置镇的建制，少数民族地区标准从宽。当时还把常住人口不足2 000，但在1000以上，非农业人口超过75％的地区以及休疗养人数超过当地常住人口 50％的疗养区列为城镇型居民区。

1963年国务院对上述标准作了较大修改。设镇的下限标准提高到聚居人口 3 000以上，非农业人口 70％以上或聚居人口 2 500—3 000，非农业人口 85％以上。设市的基本标准虽然没有变，但基于几年大跃进期间城镇人口增加过猛，市镇建制增加过多，城市郊区偏大的倾向，对设市标准从严掌握。经逐个审查，撤销了一批市建制，并且缩小了城市郊区范围，规定城市人口中农业人口所占比重一般不应超过20％。

现行的设镇标准是1984年正式颁布的。这一年撤销人民公社，恢复乡作为县以下的乡村基层行政单位。规定20 000人以下的乡，假如乡政府驻地非农业人口超过2 000人的，可以撤乡建镇；总人口在20 000以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口 10％以上的，也可以撤乡建镇。县政府所在地均应设镇的建制。少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游区、边境口岸等地，非农业人口虽不足2 000，如确有必要，也可设镇。

1986年设市标准也作了较大调整，规定非农业人口 6万人以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制。虽不足此标准，但确有必要的地方，也可设市。总人口50万以下的县，县人民政府驻地所在镇的非农业人口 10万以上，常住人口中农业人口不超过40％，年国民生产总值3亿元以上；或者总人口 50万以上的县，县府所在镇的非农业人口一般在12万以上，年国民生产总值4亿元以上，可以撤县设市。市区非农业人口25万以上，市国民生产总值10亿元以上的中等城市，可以实行市领导县的体制。

1993年国务院对1986年的设市标准又作了调整，调整的要点是采取了分类指导的原则和增加了考察的指标（表2－1）。

由于市镇标准变化较多，各次变动不能衔接，使得标准日趋复杂化，特别是引入了产值指标和在地域上整县设市、整乡设镇，使中国的城乡划分同其他国家明显不同。

二、中国的城乡划分和统计口径

我国没有恰当而稳定的城乡地域划分标准。主要原因是我国一直以市镇的行政界线作为

表2－1 我国现行的设市标准

城乡划分的基础，没有建立城镇的实体地域概念。而我国市镇的行政管辖范围都大于其景观上的实体范围，包括了相当一部分的乡村地域和农业人口。

城乡划分有多方面的意义，最基本的目的是用于区分城乡人口。城乡人口结构的状况是极为重要的国情状况，向来受到各国和世界组织的重视，而我国的城乡人口统计却问题丛生。

1955年公布的我国第一个城乡划分标准规定，城镇人口包括设有建制的市和镇辖区的总人口（非农业人口和农业人口）以及城镇型居民区的人口。当时市和镇的郊区较小，城镇人口中包含的农业人口只有15％左右。规定还是比较切合实际的。

“大跃进”以后，我国经济进入困难时期，作为克服国民经济困难的一项措施，在1963年规定城镇人口只计算设有建制的市和镇的非农业人口，不再包括农业人口。从这时候开始，城镇人口与城镇地域之间开始脱节。市镇辖区内的人口并不全部是非农业人口，而作为城镇人口的城镇非农业人口却不一定居住在城镇建成区，而可能在郊外的乡村。居住在城镇建成区内持有农业户口的居民却又不计入城镇人口。城镇人口的这种统计标准比实际偏小是主要倾向。这一城乡人口划分标准使用了18年之久。

1979年以后，政府和学术界对中国的城市化方向取得了一致认识，而且愈来愈感到以前的城镇人口统计口径偏小，不反映我国城市化的实际水平。因此在1982年第三次人口普查时重新使用1955年的标准。公布当时城镇人口占总人口比重为20.6％。然而，不久以后我国设置市、镇建制的标准大幅度下降，市、镇的数量直线上升；加上普遍推行“整乡改镇”、“以镇管村”和“撤县建市”、“县并市”的行政措施，市、镇的辖区范围迅速膨胀，使我国的城镇人口统计出现了数量上的超常增长。 1989年城镇人口比重上升到 51. 7％，其中农业人口占63.5％。这时候的我国有关城乡的概念和城镇人口的统计已完全失去实际意义。联合国和世界银行等国际机构也停止公布我国1982年以后的城镇人口统计资料。
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